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公共利益的法学理论探讨

本文分析了美,德,日等国家对公共利益的法律界定,可供借鉴。公共利益虽然是一个法律概念,但在不同时期其内涵是不同的。在我国,没有法律、法规或规则明确规定或解释什么是“公共利益”。理论上应从以下几个方面综合考虑:一是必须结合具体事项进行判断;第二,必须根据具体的历史条件来判断。三是明确“公共利益”的判断标准,明确认定“公共利益”的方法和程序。

“公共利益”一词由来已久。从字面上看,它应该指的是公共的、与公共相关的或公共使用的利益。在中国,公共利益不仅是一个政治概念,也是一个法律概念。但法律上的“公共利益”是什么意思,无论是《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》。

ri">,都没有明确的界定,学理界的解释也各不相同。2010129日公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)试图用列举的方式对公共利益的几种情形进行概括,但列举的七种情形仍然不能完全穷尽公共利益的全部内涵,并终因争论激烈没有了下文。本文拟通过中外法理法律的比较研究,从法学理论角度对公共利益做进一步阐述,以期对这一领域的研究有所帮助。

 

  一、国外对公共利益的相关规定

 

  在法国,《人权宣言》第十七条使用公共需要的概念,1804年的《民法典》将其扩张为公用”,并逐步扩大公用的范围。最初主要指公共工程建设,到了20世纪,扩大到社会经济生活的各个领域。不仅公共大众的直接需要,而且间接的能够满足公共需要的领域,以及行政主体执行公务和政府进行宏观调控的需要都被视为公共需要。法国行政法院对公用目的的解释,也持极其宽松的态度,只要公用征收行为具有公共利益性质,就认为是合法的征收。但是,如果行政机关的征收不是为了公共利益目的,而是在公共利益的掩盖下满足其行政上的利益或者个人利益时,这种征收即被认为不符合公用目的。[1]

 

  美国宪法通常用公共使用一词来表达其公共利益内涵。联邦宪法第五条修正案规定,联邦政府非经正当法律程序不得剥夺公民的财产权,非经合理补偿出于公共使用的需要”,不得征用公民的财产。[2]在美国,财产私有制是其社会结构的基础,但政府仍可以通过公共权力如国家征用权的行使对私有财产权进行某些实质性限制。如何对联邦宪法修正案中的公共使用进行合理解释,美国法院总是力求依据不同时期的社会经济政策发展需要,在政府与私有财产者之间找到最佳平衡点。通过近年来关于公共使用判例可以得出公共使用应以公益性目的标准来衡量,是指政府行使权力的目的是出于公众利益的考虑,以造福于公众的健康、安全、伦理及福利。

 

  德国宪法中有公共福利重大公益之分。重大公益主要体现在德国宪法的财产权的保障及征收这部分条文中,这与德国宪法注意保障财产权的理念有关。德国宪法中用公共福利这一概念来表达公共利益的涵义,它和重大公益有何区别呢?台湾公法学教授陈新民认为:一般而言二者无所轩轾,但在的程度上有差异。其中公益概念范围较广,属于上位概念,国家任务等皆可包涵;“而公共福利是公益广泛概念中上要求较严格的,也就是说,是经过选择的、重大的、特别的公益,才属公共福利之概念[3]因此,德国宪法对于私人财产征收的限制,并不是一般的公共利益”,而是所谓的重大公共利益。德国宪法之所以这样规定,其意义主要在于保障公民对现存财产的拥有权,这也是德国的社会市场模式决定的。

 

  日本宪法的公共利益思想是通过公共福祉这一术语表达的。日本宪法中的公共福祉条款在其《土地基本法》和《土地征收法》中进行了具体规定。其中,《土地基本法》第二条明确规定:“公共福利事业用地应该优先供给。为此,日本社会根据社会利益排定土地利用顺序,即公共福利事业用地优先供给,第二顺序才是保证企业用地。《土地征收法》也将公共利益作为土地征收的唯一目的,并认为公共利益的涵义是解决公共事业建设”,同时该法第三条还采用列举的方式,详细列举了35种可以实施土地征收公共利益的项目。[4]根据日本法律,只有符合《土地征收法》第三条列举出的事项的项目,才允许采用征收土地的方式。通过项目认定程序,判断确定相关土地房屋、项目计划以及为此该项目征收或者使用相关土地房屋的公益性。”[5]总之,日本宪法的公共福祉条款经过部门法律具体化后,对于政府行为有了严格的约束,即政府行为必须具有公共性”,才能对公民的私有财产加以限制。

 

  从上述可以看出,各个国家对公共利益的规定都有各自的特点。法国和美国对公共利益的理解,都是从被征用财产的利用目的上进行解释的,在具体适用时限制较少,美国对公共利益的解释更为宽泛,甚至认为有想像得到的公共特征存在即可”[6]。而德国对公共利益的理解和适用就有所限制,日本更是用列举加单行法的形式对公共利益进行了严格的限制。

 


  二、我国理论界对公共利益的几种观点

 

  我国理论界有关公共利益的争论也是由来已久,最具代表性的观点主要有十种[7]:一是认为公共利益是一种特殊利益,但对何为特殊利益的概念模糊不清;二是认为公共利益是排斥商业利益的利益,但对商业利益的解释又非常宽泛,外延无法确定;三是认为公共利益是最大多数人的最大利益;从理论上来讲似乎该理论很完美,但实际应用中无法操作。四是认为公共利益就是一种公共需求,这里公共需求概念本身就不严谨,无法给他下一个准确的定义;五是认为公共利益就是一种价值;六是认为公共利益就是一种整体利益;七是认为公共利益是社会活动的根据;八是认为公共利益是一种代表统治阶级的政府利益;九是认为公共利益是一种由个人(团体)利益构成的非真正的整体利益;十是认为公共利益是一种综合利益。从上述这些观点就可看出,每一种观点从表面上看都具有一定的解释力,但实际上都存在着明显的缺陷,根本无法涵盖公共利益的内涵。

 

  理论上对公共利益无法有一个统一的认识,在立法中目前也仅仅是停留在立法模式的探讨当中。对公共利益到底应该如何界定,民法、宪法、行政法的著名法学家们都曾提出过明确的方案。中国社会科学院梁慧星教授认为:“公共利益必须是全体社会成员都可直接享受的利益,如公共设施、国防、环保等,而像经济开发区、城市改造、商品房开发等属于间接利益的则不在此列。北京大学法学院姜明安教授则提出我国立法可以借鉴日本、韩国和我国台湾地区等的做法,通过列举加概括的方法对其来界定,并且这种立法技术在我国行政诉讼法中已有应用,即通过列举的方式,再设一兜底条款作概括性规定,加上排除性规定,解决了行政诉讼受案范围的问题。[8]正在起草中的《国有土地上房屋征收与补偿条例》就采用了这种模式。但是讨论终归讨论,专家学者们对如何界定公共利益至今仍未达成一致意见。

 

  三、我国现行立法中关于公共利益的不同表述

 

  1、宪法和法律中关于公共利益的规定

 

  在我国,“公共利益的法律地位在立法中得到确立的首先是《宪法》。宪法第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。其次是《物权法》。《物权法》第四十二条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。再次是《土地管理法》。该法第二条第二款规定,“国家为了公共利益的需要,可以依法对集

 

  体所有的土地实行征用”,并同时在第五十八条第一款第()项规定,国家因为公共利益需要使用土地的,可以依法收回国有土地使用权。第四是《城市房地产管理法》。该法第十九条规定,在特殊情况下,国家可以根据社会公共利益的需要,依照法律程序提前收回出让土地使用权。

 

  2、行政法规、规章中关于公共利益的规定

 

  主要有《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第四十二条规定,在特殊情况下,国家根据社会公共利益的需要,可以依法收回土地使用权。另外,20101月公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)也对公共利益用列举的方式进行了概括。该征求意见稿所称公共利益的需要,包括:(1)国防设施建设的需要;(2)国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要;(3)国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(4)为改善低收入住房困难家庭居住条件,由政府组织实施的廉租住房、经济适用住房等建设的需要;(5)为改善城市居民居住条件,由政府组织实施的危旧房改造的需要;(6)国家机关办公用房建设的需要;(7)法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。显然,从宪法、法律到行政法规,“公共利益都成为了征用土地、征收房屋、收回国有土地使用权的前提条件,但对什么是公共利益”,没有一部法律法规或规章做出明确的规定或说明。

 

  四、对公共利益理论的完善与构想

 

  从上述情况可看出,公共利益的界定,是一个非常严肃的也是非常严谨的工程。我们应当借鉴国外已经成熟的理论和立法经验,结合我国的实际情况,全面系统地对该问题进行研究,用适合我国的理论来指导立法、司法实践。在理论上应当从以下几个方面进行综合考虑:

 

  一是必须结合具体的事项判断。在立法时对哪些事项属于公共利益进行事先列举是不可能全部周延的。但是在当前我国公共决策机制不健全的情况下,对公认的属于公共利益的事项进行列举有助于限制政府的不正当决策。

 

  二是必须结合特定的历史条件来判断。不同的历史时期,公共利益的内涵是不同的。计划经济时代,以公有制为基础,公共利益至上,个人利益让位于公共利益,公共利益的意义被无限拔高了。市场经济时代,公共利益是以个人利益为出发点和终点的,没有个人利益的地方,也就不存在公共利益。

 

  三是在具体操作时还应当注意如下几个问题:

 

  第一,明确界定公共利益的判断标准。如果公共利益完全没有客观标准,任凭公权力主体解释和界定,公民的权利和自由将不复存在。公共利益的基本标准是其公益性”,即公共利益是指不确定的多数人的利益,具有整体性、不确定性、相对性、非盈利性和必要性,而不是个别成员或少数成员的利益。要通过分析其行为内容、行为过程和行为客观结果(是否为相应社会共同体全体成员或大多数成员提供福利)来判断是否属于公共利益。

 

  第二,明确认定公共利益的方法和程序。政府或政府部门在认定公共利益前,先通过一定方式、途径(如网络、媒体、座谈会、听证会、论证会等)征求和听取相应社会共同体的意见,最后综合各方意见后由政府报请县级以上人大或人大常委会审议决定。

 

  作者:魏桂林 来源:新西部下半月 20108

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