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论城市土地的科学合理利用

城市是人类活动的场所,是人类以生产和消费的空间集中形式开垦自然的载体。城市化是人类高效利用土地的一种方式。然而,城市化进程中不可避免地会出现交通拥堵、环境污染、住房短缺和就业压力等问题,因此研究城市的可持续发展就显得尤为重要。由于城市中的一切活动都是以城市土地的空间利用为基础的,城市土地的空间利用是否合理将直接影响城市的可持续发展。也就是说,只有合理利用城市土地,城市才能可持续发展,人类才能可持续发展。这就要求我们用科学的发展观来处理城市土地利用中存在的问题。

一是把握城市化进程的大方向。

多年来,中国一直把发展中小城镇作为城镇化的重要方向,加快了城镇化进程。根据2004年全国各省150多个城市的统计,不同规模和等级城市的人均土地使用面积,特大城市为84.5平方米,大城市为96.7平方米,中等城市为117平方米,小城市为150平方米,有的达到300平方米。大城市和小城市的差别在50-60平方米左右。制镇有1.9万个街区,中国有5万个乡镇政府。如果我国采取以中小城镇发展为主体的城市化模式来分散分配土地,中国的土地问题将会更加严重。因此,我认为要把握城市化进程中的大方向,应该逐步建立以大都市为核心的城市群,严格控制城镇乃至中小城市的数量和规模。城市化是一个密集的空间过程。强度越高,经济活动的效率就越高。提高城市化人口集中度是提高土地集约度的最有效途径,也是其他许多国家实现土地集约利用的成功途径。

二、科学编制土地利用总体规划,加强规划的实施和管理。

规划既是土地资源优化配置的蓝图,也是有效调控土地资源配置的源头。土地利用总体规划是否科学合理,将决定当地经济能否在一定时期内健康可持续发展。重点做好交通道路、广场、公共绿地、学校、医院等公共基础设施用地规划。合理布局商务区中心城区(CBD)、中心居住区(CRD)等集中区域。注重新增建设用地与现有城市功能和产业布局的衔接,以及产业用地的数量和布局。

土地利用总体规划是国民经济和社会发展规划的重要组成部分,是城乡建设和土地管理的重要依据,是国家调控土地利用的重要手段,具有高度的法律性和权威性。多年来,一些地方的土地利用规划一直是徒劳的。企业家可以通过投资项目的方式要求变更规划,政府部门为企业修改规划,做到“规划跟着项目走”;市长可以无视既定规划,提出城市发展新思路,做到“规划跟着市长走”。这样,通过规划实施土地用途管制的国家职能将大大减少。因此,要强化土地利用总体规划的法律地位和效力,严格执行土地用途管制制度和土地利用年度计划。

第三,最重要的是节约和集约利用城市土地。

城市土地的利用不应局限于平面,而应延伸到空间。在不影响环境质量的前提下,适度提高建筑高度、建筑密度和建筑容积率,从而增加单位面积土地的产出效益。严格控制高档别墅等低容积率用地项目建设,大力推进工业园区多层厂房建设。

通过土地置换提高土地集约利用程度。由于历史原因,城区工业企业和仓储用地较多,一般位置好,占地面积大,但单位用地效益低。为提高城市土地利用集约度,可在土地利用总体规划和城市规划的指导下,通过土地置换、企业改制等方式对这部分存量土地进行调整,通过“退二还三”优化城市土地利用结构。腾出的土地将向金融、贸易、信息等第三产业调整。此外,积极做好城中村改造和旧城改造,同时加大闲置土地处置力度和盘活现有土地。充分利用已开发的土地资源,实现土地资源综合效益最大化。

四、城市土地开发利用应注重环境保护。

如何在城市发展建设过程中保护自然生态环境和历史文化环境,是合理利用城市土地、实现城市可持续发展的又一重要命题。

一些城市在开发建设过程中,只看到眼前的经济效益,忽视了对自然生态环境的保护,破坏了原有的蓝天绿水,导致城市生态环境恶化。城市土地的可持续利用必须以良好的城市生态系统为基础,维护城市土地生态系统平衡,加强工业污染物排放控制,防止工业三废对土地环境的污染。加强生活垃圾分类管理和无害化处理技术水平;加强城市绿化建设,提高城市绿化覆盖率。

五、处理好眼前发展和长远发展的关系。

目前很多城市建设只着眼于当下,过多关注眼前利益,较少考虑长远发展。根据当前需要和经济技术水平,城市大部分土地得到了高强度开发利用。如果城市发展需要改变,很难用于其他目的。即使可以修改,也要花很多钱。可持续发展需要当代城市的建设者有长远的眼光,关心后代的心灵。例如,在京,津,沪等大城市,企业搬迁转换的部分土地将作为可持续发展用地,并临时预留为绿地等公共用地。将来一旦发展需要,可以不花太多费用就用于其他用途。这是一个很有前瞻性的做法,值得借鉴。

【作者简介】李强,男,(1979-)石家庄市国土资源局土地开发中心;助理工人(助理工程师)。本文来自《中国土地科学》杂。

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