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减刑假释同步监督程序的类诉讼化构建

减刑假释法律监督是我国检察机关法律监督的重要组成部分。从惩治犯罪的角度看,对裁判执行变更的监督与对裁判本身的监督具有同等价值。但由于我国重实体轻程序、审前审后程序,减刑假释工作极不规范,检察机关对减刑假释的法律监督相对薄弱,减刑假释领域发生的职务犯罪案件较为常见。要彻底解决这些问题,必须不断完善现行的减刑假释法律监督程序,寻求实现合法化的路径。从长远来看,当前减刑假释同步监督程序的类诉讼化转型无疑应纳入实现这一路径的选择之中。

1.检察机关减刑假释同步监督的发展历程。

根据现有资料,检察机关减刑假释同步监督制度的构想最早始于上海。早在1986年,上海检察机关就开始探索减刑假释同步监督。1988年,上海北新京监狱检察院与北新京监狱正式签署文件,启动对北新京监狱减刑假释同步监督。1993年,上海公安局、上海人民检察院、上海高级人民法院、上海司法局同意对检察机关开展减刑假释同步监督工作给予必要的配合和支持,初步形成了减刑假释同步监督工作机制。1994年至2004年,在其他机关的配合和支持下,上海检察机关开始具体实施和细化减刑假释案件同步监督,并取得了一定成效。2005年3月,中央政法委发布《关于进一步加强保外就医工作的通知》号文件,要求检察机关加强监所,检察工作“变事后监督为同步监督,从程序上确保保外就医全过程接受法律监督”。这是中央首次在刑罚执行中引入“同步监督”的概念。2006年11月29日,最高人民检察院在检委会,十届65次全体会议上通过了《最高人民检察院关于加强和改进监所检察工作的决定》(高检法〔2007〕3号),其中第十二条明确规定:“对减刑、假释的提请和裁定,暂予监外执行的申报和审批,应当建立全过程同步监督机制。”这标志着减刑假释同步监督制度得到最高人民检察院的正式确认。2007年3月2日,最高人民检察院第十届检委会第73次会议通过《最高人民检察院关于减刑、假释法律监督工作程序的规定》号文件,明确了检察机关对减刑假释的法律监督程序,开启了全国减刑假释同步监督的探索。随着社区矫正在我国的实施和刑罚执行监督的发展,最高人民检察院于2008年2月22日对《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》、《人民检察院监外执行检察办法》进行了审查批准,并于2008年2月23日公布实施。上述文件将检察机关减刑假释同步监督纳入检察机关监所检查、看守所检查、监外执行检查的整体工作,作出了更加详细的规定,从而使检察机关减刑假释同步监督正式成为检察机关刑罚执行监督的一项常规工作。2010年,最高人民法院制定了《最高人民法院关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》号文件,明确规定“人民法院审理减刑、假释案件,应当采取法庭审理和书面审理相结合的方式”,为人民法院审理减刑、假释案件打开了大门。为配合法院系统开展减刑假释法律监督审判工作,全国各地法院纷纷启动减刑假释案件审判法律监督工作,将审判监督作为减刑假释同步监督的重要内容。比如2011年7月21日上海人民检察院监所办公室发布的《减刑、假释案件庭审法律监督规定(试行)》就是其中之一。2012年1月17日,最高人民法院发布《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》号公告,明确了人民法院审理减刑假释案件的有关问题。

从上述检察机关减刑假释同步监督的发展历程来看,减刑假释同步监督已成为检察机关努力的方向,并在司法实践中得到应用。从实践效果来看,检察机关对减刑、假释的同步监督,在防止不当减刑、假释,以及侦防减刑、假释中职务犯罪等方面发挥了重要作用。同时,我们也注意到,减刑假释同步监督的具体做法并不完善,且随着全国社区矫正工作的改革和法院审判的裁定

目前国家法律层面关于减刑假释的法律监督规定比较厚,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部之间的规定非常不一致。而且,根据我们掌握的司法解释,即使是最高人民检察院的规定,多年来也不完全一致,导致各地做法不一。总的来说,上海检察机关对减刑假释同步监督的做法主要有以下几种:

一是监所检察部门或派驻检察机构要建立罪犯减刑假释专项档案,记录日常检察工作相关信息,对重点罪犯进行跟踪起诉。由于上海监狱系统采用月报告的方式请求法院减刑、假释,而看守所、看守所、派出所采用根据情况及时报告的方式,检察部门或派驻监所检察机构的审查也呈现出月审查的特点。

第二,监所检察机关或派驻检察机关可以派人参加刑罚执行机关的各种会议,讨论减刑、假释问题。例如,监狱检察机关可以参加分监区、监区、刑罚执行部门和减刑假释审查委员会的会议,讨论罪犯的减刑假释问题。

第三,刑罚执行机关应当将有关减刑、假释的材料移送相应的监所检察院或者送检察院审查后决定提交;殡仪员可以通过。

过核查罪犯计分考核原始材料等有关书面资料,也可以召开罪犯座谈会、个别谈话、听取监管民警意见、进行文证鉴定等方式核实有关事实,并结合考察阶段检察中所掌握的情况进行审查,提出审查意见并登记;监所检察部门负责人或派驻检察机构负责人对承办人的审查意见进行审核,并签署审核意見。审核同意的,以本部门的名义制作《检察意见》,不同意的报分管检察长审批,按审批意见制作《检察意见》,连同案卷材料一并送回刑罚执行机关。监所检察部门或派驻检察机构出具的《检察意见》不具有法律上的强制效力。

    第四,在上述一般审查程序的基础上,针对重点案件的罪犯,如原处级以上干部职务犯罪罪犯、涉黑、涉恶、涉毒犯罪的主犯、涉邪教犯罪罪犯、服刑中的顽固型和危险型罪犯、多次获得减刑的罪犯、从事事务性劳动的罪犯等开展重点审查。重点审查系在承办人审查的基础上,由监所检察部门或派驻检察机构组成三人以上的审查小组进行集体讨论,必要时可以开展实际调查;负责人审核审查意见后报分管检察长审批,审查小组意见分歧严重的,可以由分管检察长提请检委会讨论决定。对重点案件罪犯的《检察意见》应当按照分管检察长审批的意见或检委会讨论的决定制作。 

  第五,对于监所检察部门或派驻检察机构制作的《检察意见》,刑罚执行机关应当附入减刑假释案卷,一并移送相应的人民法院裁定。同时,将减刑假释建议书抄送监所检察部门或派驻检察机构。监所检察部门或派驻检察机构对刑罚执行机关不执行《检察意见》内容的,应当经所属人民检察院同意,及时报告与审理减刑假释案件的人民法院同级的人民检察院。同级人民检察院不同意执行机关意见的,应当建议人民法院开庭审理,该建议不具有约束法院选择审理模式的强制效力。 

  第六,人民法院可以采用书面、听证和开庭审理的方式办理减刑假释案件。人民检察院对于人民法院采用书面审理的,只采用事后监督的方式开展法律监督;对人民法院采用听证或者开庭方式审理减刑假释案件的,人民检察院需派员出庭, 出示证据材料,并对减刑假释是否符合法定条件、证据材料是否齐全、庭前提请程序是否合法等发表检察意见,同时对听证或者庭审过程是否合法进行当庭监督。 

  第七,人民法院的减刑假释裁定仅向执行机关、同级人民检察院、负责监督假释罪犯的公安机关以及罪犯本人送达,并不直接向基层监所检察部门或驻所检察机构送达,而是由刑罚执行机关将裁定书转送监所检察部门或驻所检察机构。 

  第八,同级人民检察院认为人民法院减刑假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后二十日内,向人民法院提出书面纠正意见。下级人民检察院(包括农场院)发现人民法院减刑假释裁定不当的应当及时向做出减刑假释裁定的人民法院的同级人民检察院报告。人民法院收到同级人民检察院提出的纠正意见的,应当在一个月内重新组成合议庭审理,并做出最终裁决。 

  第九,同级人民检察院或下级人民检察院超过二十日发现人民法院裁定减刑假释不当的,或者认为再次裁定仍然不当的,应当报经检察长批准或者检察委员会决定,向人民法院提出书面纠正意见,提请人民法院另行组成合议庭重新审理。 

  第十,对于公安机关所属的拘役所、看守所提请的减刑假释案件,由检察机关驻所检察室负责监督,对于派出所提请的减刑假释案件则由区县院监所检察部门负责法律監督。对于上述机构考察的罪犯的减刑、假释案件由区县公安机关报市公安局审核后,由市公安局移送相应的中级人民法院。 

  从上述实践做法来看,我国减刑假释同步监督程序尚存在执行环节同步监督缺位、考察环节同步监督不深入、提请环节同步监督效力不足、审判环节同步监督能否抗诉规定不明确等一系列问题,但其中最根本的问题就在于当前减刑假释同步监督行政性色彩较浓,仅从减刑假释的审判环节来看,减刑假释案件的书面审理已异化为书面审批,个案办理亦演变为成批报送与审查。尽管当前最高人民法院已经开始了减刑假释同步监督由行政模式向行政与听证混合模式过渡的探索,但这种混合模式仍存在诉讼化设计不彻底、被害人权利被忽视、检察机关监督方式不规范等一系列问题,另外,在考察、提请和执行环节,由于公权力行使的封闭性,使罪犯权利极易遭受侵犯,且这种侵犯已不单单是存在于理论的层面,现实中也不乏其例,因此有必要对减刑假释的全过程开展诉讼化或者类诉讼化的同步监督模式改造。 

  三、检察机关减刑假释同步监督的类诉讼化设计 

  公平正义是人类孜孜以求的价值目标,而在当前司法实践中,诉讼化无疑是确保公平正义实现的最佳方式,尽管类诉讼化的减刑假释同步监督模式尚需时日。裁判的变更与裁判具有相同的性质,故各国都将此刑罚执行中重要的裁判权保留给法院。 从被执行人的角度来说,执行的变更与轻缓的判决效果相当,且实践中不乏违法或者错误减刑、假释的案例,因此,在将减刑、假释的决定权赋予法院的同时,检察机关也需要对法院决定减刑、假释以及刑罚执行机关提请减刑、假释的权力加以有效的监督。从长远来看,以寻求正义最大化和风险最小化为目的的减刑、假释法律监督工作应采取类诉讼化的设计路径较为适宜。基本思路为:在审前,由检察机关充任“预审法官”的角色,负责对日常记分以及与记分有关的事项、刑罚执行机关提请减刑假释是否合法适当等予以审查并做出决定。在审判阶段,则由法院作为中立的第三方,对是否减刑假释做出裁定,化解减刑假释争议。在审后,由检察机关作为中立的第三方,负责对减刑假释执行中的争议予以处理。基本的框架性制度可作如下设计: 

  (一)考察环节的类诉讼化设计 

  在考察环节,由检察机关作为中立第三方,考察异议人和刑罚执行机关为争议双方当事人。异议人主要是指对于日常考察有异议的同改犯。同改犯对于日常考察中的记分依据、记分标准、记分岗位、记分管理等有异议的,可以通过检察官信箱、约见检察官、检察官巡监面告等方式向检察机关提出意见,检察官认为有理由的,应当要求刑罚执行机关说明情况,在听取双方意见后,检察官认为事实仍不清楚的,可以主动调查核实,做出决定。 

  (二)提请环节的类诉讼化设计 

  在提请环节,由检察机关作为中立第三方,减刑假释异议人和刑罚执行机关为争议双方当事人,异议人可以是原判决中载明的被害人、认为应当提请减刑假释的罪犯以及认为提请减刑假释不当的同改犯。异议人对于刑罚执行机关应当提请减刑假释而没有提请减刑假释和不应当提请减刑假释而决定提请减刑假释以及认为刑罚执行机关提请减刑假释幅度不当或者没有及时提出减刑假释的,同样可以通过检察官信箱、约见检察官、检察官巡监面告等方式向检察机关提出异议。检察机关认为异议有理由的,应当将异议以书面的方式转告刑罚执行机关,由刑罚执行机关及时提出意见,在听取双方意见后,检察机关认为有必要的,也可以主动调查核实,并做出决定。检察机关决定不得提请减刑假释的,禁止刑罚执行机关向法院提请减刑假释,法院也不得受理;检察机关决定应当提请减刑假释的,刑罚执行机关应当向法院提出减刑假释的建议。

    (三)审判环节的类诉讼化设计 

  在审判环节,由法院负责开庭审理减刑假释案件,减刑假释异议人和检察机关为争议双方,异议人除被害人、同改犯外,还包括认为对自己提请减刑幅度或者假释条件不当的罪犯。在审判环节之所以将刑罚执行机关不列为案件当事人,主要是考虑到上述提请阶段的设计,使减刑假释案件只有在刑罚执行机关与检察机关意见一致时才可能进入审判环节,将检察机关单独列为刑事案件的一方当事人,已完全可以代表刑罚执行机关的意见,这也符合我国当前在整个刑事诉讼中对检警关系的配置模式。异议人可以对提请减刑假释不当,包括提请幅度不当等问题向审理减刑假释案件的人民法院提出异议,也可以委托代理人提出异议。在被害人、同改犯、罪犯本人以及检察机关四方均提出相关意见,且各自意见均不一致时,人民法院应当逐一听取各利害相关方的意见,听取意见后法院仍然认为事实不清的,可以主动调查案件并做出裁定。 

  (四)执行环节的类诉讼化设计 

  在执行环节,由检察机关担任中立的第三方,被裁定减刑假释的罪犯和刑罚执行机关作为当事人双方,被裁定减刑假释的罪犯可以就减刑假释不及时宣告,减刑后处遇不及时落实和落实不到位,假释没有及时执行或者任意增加假释罪犯的义务等向检察机关提出异议。检察机关认为异议成立的,可以要求刑罚执行机关说明理由,认为理由不成立的,应当督促刑罚执行机关予以纠正,认为理由成立的,应当向提出异议的罪犯做出书面回复。检察机关在听取双方意见后,认为事实仍不清楚的,可以主动开展调查,并做出决定。 

  在强化减刑假释检察监督深度和广度的同时,为了强化检察机关自身的监督,还必须设置针对检察权的救济制度。具体为:在救济环节,设置对检察机关决定不服的复议复核程序。由于检察机关在减刑假释考察阶段、提请阶段和执行阶段都处于中立第三方的地位,权力较大,尤其是对是否提请减刑假释具有最终的决定权,因此,需要对检察机关的权力予以必要的限制,赋予上述三个阶段的当事人双方以申请复议和复核的权利。复议复核程序的具体设置为:刑罚执行机关或者异议人对于检察机关的决定有异议的,可以向做出决定的检察机关申请复议,做出决定的检察机关应当在接到异议材料之日起15日内做出复议决定,对复议决定仍有意见的可以向做出复议决定的检察机关的上一级检察机关申请复核。另外,需要提及的是:在审判环节,检察机关对法院裁判有意见的可以提出再审抗诉,其他案件当事人对于法院裁判有意见的,可以按照再审程序向有关人民法院或人民检察院提出申诉。 

  四、检察机关假释同步监督实体标准之评析 

  假释同步监督标准是假释同步监督的实体依据,是检察机关评判执行机关提请假释正确与否的标杆,按照法治的原则,对罪犯可否假释,应注重对罪犯是否符合实体法规定的假释条件的考察,但通过笔者调研,实践中往往将“是否落实了帮教单位、帮教措施”或“社区矫正机构是否同意接收”作为是否假释的前提条件,而从《刑法》第八十一条、《监狱法》第三十二条以及《刑法修正案(八)》对假释的有关规定来看,假释的条件仅为“认真遵守监规,接受教育改造,确有悔改表现,没有再犯罪危险的,并考虑假释后对居住社区的影响”,并没有要求已落实帮教单位和帮教措施,也没有做出要求社区矫正机构必须予以接收的限制。尽管《刑法修正案(八)》规定“应考虑假释后对居住社区的影响”,但这仅仅是指在人身危险性方面,假释后的罪犯是否存在再犯罪的危险等方面,不应与“是否落实了帮教单位、帮教措施”或“社区矫正机构是否同意接收”作等价性的理解。从理论上讲,假释是国家对于罪犯表现较好的一种奖励,这种奖励的着眼点主要是罪犯的個人表现,包括其人身危险性的降低。帮教制度从本质上来讲是一种国家义务,建立完善的帮教体系,实行科学的帮教措施是国家义不容辞的职责。如果因帮教这种国家义务的缺位,而让本应获得假释的罪犯失去了假释的机会,这既不利于罪犯的改造,也不符合法治的要求。建议禁止以“是否落实帮教单位和帮教措施” 或“社区矫正机构是否同意接收”作为假释的前提条件。同时规定对于符合假释条件已做出假释决定的罪犯,社区矫正机构或者没有建立社区矫正机构的基层司法行政机关必须接受,有异议的可以在接受后向有关检察机关和人民法院书面提出。有些地方社区矫正机构未成立的,可考虑由基层司法所、基层公安派出所、乡镇街道人民政府以及基层群众自治组织联合成立一支专门的社区矫正队伍,暂时承担假释罪犯的帮教任务。


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