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对一起劳动行政案件的分析

【案例】1996年8月20日,江西省赣州区劳动局(以下简称“区劳动局”)接到群众举报。反映赣州华联百货大楼(以下简称“华联商务楼”)于1996年6月向员工收取押金,扣除陈君和钟华(华联商务楼前员工)的工资。1996年9月2日,当地劳动局立案调查,发现华联商厦于1995年7月以服装保证金名义收取每人1000元保证金,并于1996年6月代扣陈君、钟华工资。据此,1996年10月8日,地区劳动局对华联商业大厦下达了限期整改指令:二、补发陈君、钟华1996年6月的工资,并按月工资的3倍给予补偿。第二天华联商厦回复,建议地区劳动局撤回整改指令。经过多种形式的宣传解释,区劳动局于1996年10月25日给予书面答复,限制华联商厦在同年11月5日前执行整改指令,但华联商厦未能执行。1997年1月16日,地区劳动局发出查询通知,要求华联商厦法定代表人黄忠,将有关情况带到地区劳动局查询,但黄不予理睬。因此,1997年3月18日,赣州地区劳动局作出第1号行政决定(劳行决字(97)第:号)“1。认真执行我局整改指令,退还员工已付房贷。2.罚款8000元整。”华联商业大厦不服,向赣州人民法院提起行政诉讼。【辩论】法院受理案件后,双方在诉讼中各执一词。原来被告知:1。华联商厦是街道办企业,违反劳动法的行为应由市劳动局管辖。地区劳动局是市劳动局的上级机关,对市劳动局管辖的单位直接处罚是越权行为。2.《劳动法》第一百零一条规定“无理阻挠劳动行政部门、有关部门及其工作人员行使监督检查权”是指无正当理由,采取暴力、威胁、围攻、侮辱等积极方法,阻止或者阻碍劳动行政部门、有关部门及其工作人员行使监督检查权的行为,是一种违法行为。但华联商厦并未采用上述方法阻挠地区劳动局工作人员的调查,只是对其整改指令提出异议并要求收回。由于在规定的调查询问时间内还有其他事情没有如期到达,这些行为不足以构成“无理阻挠”。因此,地区劳动局适用劳动部《劳动法》第101条、《违反〈劳动法〉行政处罚办法》第18条的规定,对华联商厦处以8000元罚款,属于适用法律错误。3.《行政处罚法》规定,1000元以上的法人大额罚款适用一般程序,在作出大额罚款决定前告知当事人有要求听证的权利。地区劳动局对华联商厦罚款8000元,远超1000元限额,数额较大。华联商业大厦有权要求对此罚款进行听证。地区劳动局未能告知华联商业大厦其有权在发布决定前要求听证,这违反了法律程序。请求法院依法撤销。被告辩称:1。地区劳动局是地级市劳动行政主管部门,主管全区劳动行政工作,管辖全区用人单位。

目前法律法规对劳动行政部门的案件管辖没有明确规定,《劳动监察规定》 :“上级劳动监察机构可以对下级劳动监察机构管理的用人单位进行劳动监察,也可以将自己管辖的用人单位委托下级劳动监察机构管辖。”因此,地区劳动局对此案拥有完全管辖权。2.劳动部发布的《关于贯彻执行〈劳动法〉若干问题的意见》第92条规定:“用人单位有下列行为之一的,视为《劳动法》.第101条中的‘无理阻挠’(1)阻止劳动监督检查人员进入用人单位(包括进入劳动场所)进行监督检查;(二)隐瞒真相、出具伪证或者隐匿、毁灭证据的;(三)拒绝提供相关信息的;(四)对劳动行政部门提出的问题,拒不在规定的时间、地点说明、解释的;(五)法律、法规和规章规定的其他情形。”第(三)项、第(四)项中的“拒绝”行为不仅包括明确拒绝提供信息和拒绝解释说明,还包括默示拒绝无视劳动行政部门“提供信息和解释说明”的要求。华联商厦拒绝执行地区劳动局7月1日发布的“限期整改指令”,并在发布通知携带相关资料进行查询后置之不理,属于“默示拒不执行”,构成“无理阻挠”,应予处罚。3.《行政处罚法》第四十二条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、处以较大数额罚款等行政处罚决定前,应当告知当事人有权要求听证。”法律没有规定大额罚款的限额,劳动部和我省立法机关也没有作出具体规定。因此,地区劳动局决定不对此案进行听证并不违法。请求法院维持区劳动局关于华联商厦的处理决定。【判决】1997年5月30日,赣州市人民法院认为,原告向受雇人收取押金时违反了《劳动法》的有关规定,收到的押金应退还给雇员。但被告认为,原告阻挠被告行使监督检查权,主要证据不足,罚款数额过大,未告知原告要求听证的权利,违反法定程序,应予撤销。根据《劳动法》第六十八条、《行政处罚法》第四十二条、《行政诉讼法》第五十四条第(二)项第一项、第三项,作出一审判决3360。一、维持赣州区劳动局(97)1号《关于对违反劳动法规行为的处理决定书》第1项,即执行整改指令,退还员工已支付的房贷。二、撤销赣州劳动局劳行字(97)第1号《关于对违反劳动法规行为的处理决定书》第二条,即罚款8000元。案件受理费500元由原告承担300元,被告承担200元。被告人不服,向赣州区中级人民法院提起上诉,请求撤销一审判决第二句,维持判决中罚款8000元的决定。1997年8月15日,赣州区中级人民法院认为,名上诉人在招聘期间向聘用人员收取保证金,违反了《劳动法》。

关规章的规定,理应予以退回。在接到上诉人的询问通知后,无视法律、法规的规定,拒不按通知的要求携带有关资料到指定地点接受询问,已构成无理阻挠劳动行政部门行使监督检查权的行为,上诉人依法作出处罚是正确的。江西省劳动行政处罚较大数额的具体标准尚未制定颁布,原审法院自行确定标准,上诉人未经听证程序而作出决定一节认定违法不妥的,作出撤销行政处罚的判决不当。上诉人的上诉理由成立,本院予以支持。依照《行政诉讼法》第61条第(二)项的规定,作出终审判决如下:一,维持赣州市人民法院(1997)赣行初中第3号行政判决第一项。二,撤销赣州市人民法院(1997)赣行初字第3号行政判决书第二项。三,维持地区劳动局劳行决字(97)1号处理决定书第二项。四,一、二审案件受理费1000元,由被上诉人华联商厦承担。



【评析】本案在审理过程中,主要争议集中在以下几个方面:

一,关于被告对本案是否有管辖权的问题。一、二审法院均认为被告有管辖权,笔者也同意这一观点。因为关于劳动监察的管辖界定问题,法律、法规都未作明确规定,而省劳动厅制定的《劳动监察规定》确定上级机关可以对下级机关管辖的用人单位进行劳动监察,所以被告对本案有管辖权。

二,本案原告的行为是否构成“无理阻挠”行为。一种意见认为:原告的行为不构成“无理阻挠”行为。理由是:(1)所谓“无理阻挠”,无理即没有任何道理,阻挠即阻止或暗中破坏,使之不能发展或成功。其行为的客观表现是采取积极的方法进行的。而原告的行为在客观上表现为消极的不履行义务。(2)《劳动法》是全国人大常委会制定的法律,它仅规定了“国务院劳动行政部门主管全国劳动工作”,并未授权劳动部制定《劳动法》实施细则或进行解释。《劳动法》的解释权属于全国人大常委会。而劳动部制定的《关于贯彻执行〈劳动法〉若干问题的意见》第92条的规定明显对《劳动法》第101条的“无理阻挠”行为作了扩大解释,是一种越权的解释。是否适用应报请全国人大常委会批准。(3)被告不能提交有关原告积极阻挠其行政执法的证据,因此原告的行为不构成“无理阻挠”行为。一审法院采纳了这一观点。另一种意见认为,原告的行为构成“无理阻挠”行为。二审法院采纳了这一意见,笔者也同意这一观点。理由是:(1)从法理上说,法律行为包括合法行为与违法行为,违法行为又可分为作为的违法行为和不作为的违法行为。大部分的违法行为是以作为的形式表现出来的,如违反交通规则等;也有—部分违法行为是以不作为的形式表现出来的,如漏交税款等;还有一些违法行为既以作为的形式存在,也以不作为的形式存在,如无理阻挠行为,既可以表现为积极地阻止劳动监督检查人员进入用人单位检查,又可以表现为消极地不提供有关资料。(2)《劳动法》是全国人大常委会制定的法律,适用于全国。而我国地域辽阔,人口众多,因此,法律规定只能是原则性的,不可能事无巨细一一列举。以该法第101条“用人单位无理阻挠劳动行政部门、有关部门及其工作人员行使监督检查权,打击报复举报人员的,由劳动行政部门或者有关部门处以罚款;构成犯罪的,对责任人员依法追究刑事责任”的规定为例,其中的“无理阻挠”、“处以罚款”、“构成犯罪的”等都是原则性的规定,执法机关在适用于具体案件时则必须明确“无理阻挠的表现”、“处以罚款的限额”、“罪与非罪的界限”。(3)劳动部作为国务院劳动行政部门由《劳动法》授权主管全国劳动工作,当然有权对《劳动法》执行过程中的具体问题作出规定。试问,如果对于罚款限额的具体问题也要立法机关加以解释,那为何立法机关不在立法时一并作出规定呢?因此,劳动部根据劳动监察工作的实际情况制定发布的《关于贯彻执行<劳动法>若干问题的意见》是有权解释,各级劳动行政部门均应遵照执行。综上所述,原告的行为符合《关于贯彻<劳动法>若干问题的意见》第92条第(3)、(4)项规定的特征,构成无理阻挠行为,应予处罚。

三、关于本案是否应当经过听证的问题。—种意见认为,本案应当经过听证。理由是:《行政处罚法》第42条规定,行政机关在作出较大数额罚款等行政处罚决定前,应当告知当事人有要求举行听证的权利。虽然该法未明确较大数额的界限,但行政机关在执法过程中应当根据案件的实际情况决定是否听证。本案中的罚款数额为8000元,接近对此违法行为处以罚款的最高限额10000元,应当认为是较大数额的罚款,原告享有要求听证的权利。一审法院采用这一意见。另一种意见认为,本案不应经过听证。理由是:(1)根据1996年6月22日全国人大法工委、国务院法制局在北京联合召开的“全国贯彻实施行政处罚法工作会议”精神,对较大数额罚款的听证范围由各省、自治区、直辖市人大常委会或人民政府根据本地区经济发展水平和政府不同部门实施行政处罚的不同领域对“较大数额”作出具体规定,并予公布。目前,江西省对较大数额罚款的听证范围尚未公布,被告在本案中决定不进行听证是不违反法律的。(2)法院是国家审判机关,有审判权但无立法权。法院在审理案件中自行确定较大数额罚款的标准,超越了审判权,是不妥的。因此,在本省关于听证范围的规定发布前,不能认定被告在本案中不进行听证违反法定程序,二审法院采用了这一意见,笔者同意这一观点。(作者单位:江西省赣州市人民法院)


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